申万宏源研究 杨成长 龚芳 方思元

“十五五”规划纲要明确提出要推进服务业扩能提质，近期全国服务业大会上也再次强调要做优做强现代物流、金融服务、商务服务，促进经济循环各环节畅通衔接。与以往不同，现代经济运行越来越依赖各类要素在更大范围内的高效流动，资金流、物流、信息流、能源（850101）流、数据流是否畅通，基础设施网络是否完善，资源配置是否高效，社会运行成本是否能够持续降低已成为衡量经济发展质量的重要维度。以金融、交通、电信等为代表的功能型服务业既服务于生产，也服务于生活，承担着资金流、物流、信息流、能源（850101）流、数据流等各类要素的流动和配置功能，既是支撑经济循环和城市运行的重要底座，也是提升资源配置能力、增强发展韧性的关键力量，其在现代化产业体系中的重要性进一步凸显。

经过多年发展，我国已建成全球重要的金融大国、交通大国、电信大国和能源（850101）大国。“十五五”时期，要从基础设施、功能服务、跨界融合、价值重估等新视角重新审视功能型服务业的地位和发展空间，重视交通网、电力网、水网、算力网、信息通信网互联互通带来的网络枢纽效应，更好发挥功能型服务业在畅通要素流动、优化资源配置、降低全社会运行成本和支撑现代经济体系中的基础性作用。

一、功能型服务业是提升要素配置效率的基础性力量

功能型服务业是服务要素流动和配置的产业。过去我们习惯于把服务业划分为生产性服务业和生活性服务业，却忽视一类同时服务于生产和生活、具有基础支撑作用的服务业，这类服务业并不参与创造最终产品，而是推动资金、信息、商品、能源（850101）、数据等各类要素在不同地区、不同主体、不同场景之间顺畅流动、高效衔接和优化配置，让要素资源能够以更低成本、更高效率流向高生产率的领域，进而为经济运行和社会生活提供基础功能支撑，这类服务业可以统称为功能型服务业。具体来看，金融、交通运输、商贸流通、电信通信、能源（850101）网络等，都可以纳入功能型服务业的范畴，金融解决的是资金要素的流动和配置，交通运输和商贸流通解决的是人流、物流和商品的流通与配置，电信通信和算力网络解决的是信息流、数据流和算力调度，能源（850101）网络解决的是能源（850101）输送和优化配置，这些领域共同构成了支撑要素流动、连接生产生活、决定经济运行效率的基础性体系。房地产（881153）在一定意义上也具有功能型服务业属性，它承担要素落地和生产生活组织的重要功能，具有功能性、成本性、网络性等多重特征，但由于本身不直接参与要素的跨区域流动，属于非典型的功能型服务业。

与一般服务业不同，功能型服务业是以底层基础设施为支撑、以要素流动配置为核心、以综合增值服务为延伸的复合体系。基础设施是功能型服务业赖以存在和运行的根基，也是各类要素实现流动和配置的前提条件，包括交通网络、电网、管网、通信网络、数据中心、算力设施、支付清算系统等。没有这些底层基础设施作为支撑，要素流动就难以突破空间约束，跨区域配置就难以形成稳定通道，大规模、持续性、高效率的资源调度更无从谈起。要素流动和配置是功能型服务业真正发挥作用的核心环节，通过连接、调度、匹配和组织，提高各类要素的配置效率，使资源能够以更低成本、更高效率流向最需要的地方。增值服务是在基础流动和配置之上，进一步延伸出更高附加值的服务能力，通过更强的组织能力、整合能力和赋能能力，把单纯的通道功能提升为综合服务功能，比如供应链金融、智慧物流（SLGB）、能源（850101）管理、数据服务、算力运营等。

功能型服务业具有功能性、网络性、成本性、连通性四大特性。首先是功能性，功能型服务业的核心在于推动资金、信息、商品、能源（850101）、数据等各类要素顺畅流动、有效衔接和优化配置，衡量这类产业发展得好不好，关键不只是看规模有多大，更要看配置效率高不高、循环是否顺畅、对生产生活的支撑是否有力。其次是成本性，要素流动和配置除了看效率，更要看成本，金融效率会影响融资成本，交通物流效率会影响物流成本，能源（850101）网络效率会影响用能成本，通信和数字基础设施效率会影响通信成本和数字化使用成本。功能型服务业是全社会运行成本的重要决定因素，一个地方功能型服务业发展得好，不只是相关行业规模扩张了，更重要的是企业经营成本更低，经济体系整体运行更顺畅。再次是网络性，功能型服务业依托网络体系发挥作用，天然具有枢纽、节点、通道和平台等特征，网络越健全，枢纽越强大，调度越高效，服务能力就越强，辐射带动效应也越明显，这也决定了功能型服务业要放在更大的网络体系中去理解其价值。最后是连通性，功能型服务业并不是彼此割裂、各自为战，而是可以相互贯通、相互嵌套、相互赋能。交通可以与物流深度联动，传统基础设施可以与数字基础设施融合升级，硬件网络可以与算力网络、数据体系、调度平台结合起来，形成更高层次的流通、配置和交互能力。也正是在这种连通中，单一功能逐步叠加为综合功能，分散网络逐步连接为统一体系，为统一大市场（885988）建设奠定更加坚实的基础。

二、当前对功能型服务业的认识存在三大不足

经过多年发展，我国功能型服务业发展取得明显成效，网络体系持续完善，服务能力不断增强，对经济运行和社会生活的支撑作用日益凸显。2025年我国金融、交通、房地产（881153）、电信、商业、能源（850101）等领域合计占GDP比重超过30%，共同构成了我国服务业中的重要支柱，其中批发零售业占GDP比重达到10.4%，金融达到7.2%，交通运输达到4.4%。然而当前一些地方政府在发展导向、功能定位和推进方式上还没有完全摆脱传统思维，对功能型服务业的基础设施属性、网络组织能力、要素配置功能和增值开发空间认识不足。

对功能型服务业基础设施战略价值和投资空间的认识相对不足。功能型服务业作用的发挥，很大程度上有赖于底层基础设施是否健全，交通网、电网、水网、通信网、算力网、城市管网等，都是功能型服务业赖以运行的底座。改革开放以来，我国持续推进大规模基础设施建设，交通、能源（850101）、通信等领域发展较快，传统基础设施体系已较为完备，铁路、高速公路（884154）等“铁公基”网络基本成形，同时5g（885556）、数据中心、算力网络等新型基础设施也在加快布局。在这一背景下，无论是地方政府还是市场主体，普遍将我国基础设施建设视为相对成熟、接近饱和的领域，进一步投资空间有限。实际上，随着产业升级、人口流动、绿色转型和数字化发展加快，功能型服务业对应的底层基础设施仍有大量补短板、强弱项、提质量、增韧性的空间，仍然是一个需要持续投入、持续优化的重要领域。今年政府工作报告首次提出“智能经济”概念，智能经济的全面发展对电网、算力网、通信网的协同支撑能力提出了更高要求，智算集群布局是否合理，算电协同是否顺畅，通信基础设施是否足以支撑更大规模的数据传输和实时调度，都还存在大量进一步完善的空间。另外，随着极端天气增多和城市安全韧性要求提升，水网、城市管网等基础设施的重要性明显上升，相关基础设施仍需大量增量投入。功能型服务业的基础设施是伴随发展阶段变化不断演进、持续升级的长期性投入方向。

对功能型服务业网络枢纽价值的认识相对不足。当前我国功能型服务业虽然已经形成较强的网络基础，但整体上仍然带有较强的“分网建设、分段运行”特征，距离形成高效联通、系统协同的网络化体系还有一定差距。一方面，单个网络内部的协同不足。比如交通网仍然偏重通道建设，综合交通枢纽、集疏运体系和多式联运衔接仍需加强，很多地方路修得不少，但不同运输方式之间还没有真正连成高效网络。再比如能源（850101）网络也还没有完全从单一输送网络升级为高水平配置网络，电力系统调节能力建设仍缺乏统筹优化，新能源（850101）消纳压力突出，能源（850101）网络在跨区域配置、调节能力建设和源网荷储协同方面仍需进一步加强。另一方面，过去我国功能型服务业的发展，更多是按行业领域分别推进，跨网络、跨区域、跨方式、跨部门的一体化水平仍然不足。交通网与能源（850101）网的协同中，当前充换电网络、沿交通线清洁能源（850101）开发、配电网建设和交通基础设施清洁能源（850101）利用之间的统筹仍然不够，交通设施的空间资源、能源（850101）供给能力和绿色转型需求还没有充分打通。

对功能型服务业三个层次之间协同关系的认识不足。功能型服务业具有基础设施层、流动配置层和增值服务层三个层次，不同层次的投资属性、经营属性和市场化程度各有不同。基础设施层往往投资规模大、建设周期（883436）长、收益回收慢，具有较强公共属性和自然垄断特征，主要依靠政府投资、国有资本和长期资金支持。流动和配置层承担资源调度、网络运营和基础服务功能，在金融、电信、铁路、航空、能源（850101）等领域也长期以国有企业为主，具有较强的系统安全和网络稳定属性。增值服务层更多是在基础网络和资源配置之上形成的服务创新，具有更强的开放性、多元性和竞争性，应鼓励民营企业、专业服务（884257）机构广泛参与，通过市场化竞争提升效率、丰富供给、拓展场景。然而实践中，三层次之间的边界并不清晰，一些功能型服务业由于基础设施层投资回报低、回收周期（883436）长，运营主体往往希望通过向下游运营服务和增值服务延伸来平衡收益。在运营环节形成的垄断优势，也容易继续向增值服务领域扩展，形成从基础设施建设、网络运营到增值服务供给的一体化垄断，特别是在电信服务、燃气等能源（850101）管理服务、数据服务、算力运营等增值服务领域，挤压了民营企业和社会资本进入空间，导致增值服务市场开放不足、创新不足、活力不足。

三、做强功能网络，打开功能型服务业发展新空间

“十五五”时期，各级政府要进一步把握功能型服务业在现代经济运行中的基础性、支撑性和牵引性作用，跳出惯性思维，更加注重从要素流动配置、网络体系建设、综合服务提升和全社会降成本的角度进行系统谋划，采取更加符合功能型服务业特征的发展思路，真正把功能优势转化为发展优势，把网络优势转化为配置优势，把基础支撑能力转化为服务实体经济和保障社会运行的综合能力。

补齐基础设施短板，织牢织密网络体系，提升整体运行效率。基础设施是功能型服务业的底座，也是提升要素流动和配置效率的前提。面向“十五五”，地方政府要把相关领域投资放在更加重要的位置，把基础设施投资作为功能型服务业下一步发展的先手棋，统筹补短板、强弱项、提质量、增韧性。一方面，要聚焦重点领域补短板，尤其是在智能经济加快发展的背景下，算力支撑能力的重要性明显上升。要围绕国家枢纽算力设施集群建设，提升高性能智算资源供给能力，合理布局超大规模智算集群，增强对大模型训练、行业应用的支撑能力。要加快完善算力监测与调度体系，推动分散算力资源的统一感知、动态调度和按需配置，提高算力使用效率，避免资源闲置和重复建设。还要补齐算力服务体系短板，提升算力接入便利性和普惠化水平，使中小企业、科研机构能够更加便捷地获取算力资源。另一方面，要更加重视单个网络内部的协同联动。以交通网为例，要把多式联运作为提升网络协同水平的重要抓手，加强运输组织和信息共享，加快发展海铁联运、江海联运、公铁联运、空陆联运等多种组织模式，例如在沿海和内河港口强化“水运+铁路”直连，减少港口与内陆之间的中转环节，在制造业集聚区推广“铁路+公路”干支衔接体系，在高附加值和时效性要求较高的领域探索“航空+公路”联运模式，通过不同运输方式的优势组合，提升整体运输效率、降低综合物流成本。此外，要着力增强基础设施之间的协同联动。要推动绿色电力（885936）与算力设施协同布局，促进算力中心布局与能源（850101）供给条件、绿色电力（885936）资源、区域调节能力更好匹配，避免算力布局与电力保障脱节。要推动传统基础设施与数字基础设施协同升级，把交通枢纽、物流园区、仓储节点、能源（850101）设施与数字平台、调度系统更紧密地结合起来，逐步形成通道、枢纽、网络、平台一体联动的运行体系。

针对功能型服务业不同层次的特征，给予差异性制度安排，推动基础设施、运营服务和增值服务分类发展。对基础设施层，要突出公共属性和长期属性，继续发挥政府投资、国有资本、政策性金融和长期资金作用，重点保障交通网、电网、水网、通信网、算力网、城市管网等基础网络的安全、普惠和稳定运行。对流动和配置层，要在保障系统安全和公共服务能力的基础上，推动运营机制更加透明高效，完善价格形成、调度规则、服务标准和信息披露，提高资源配置效率和服务公平性。更关键的是，对增值服务层要更加明确竞争性、开放性和创新性导向。增值服务是功能型服务业未来打开发展空间、提升附加值的重要方向，要在确保安全合规和公共利益的前提下，推动增值服务环节向民营企业、专业服务（884257）机构开放，放宽准入、鼓励竞争、培育主体，鼓励更多市场主体参与节点运营、场景开发、数据应用和综合服务供给。具体来看，针对电信、能源（850101）、金融、数据等资源配置领域，要积极鼓励民营资本进入，发展电信云服务、数据托管、能源（850101）管理、智慧物流（SLGB）、算力运营等增值服务，推动基础配置功能向高附加值服务能力延展。针对交通枢纽、物流园区、产业集聚区等节点，要在集散、中转、仓配等基础功能之上，加快放开公路铁路服务区运营、管理系统等运营环节的市场化竞争，进一步拓展展示交易、商务服务等功能，推动单一通道节点向综合服务节点转变。

推动功能型服务业跨界融合，充分释放网络枢纽与网络叠加效应。过去交通网更多承担流通功能，能源（850101）网更多承担输送功能，电信网更多承担连接功能，金融更多承担融资和支付功能，商业更多承担流通功能，彼此之间协同不足，功能叠加效应没有充分释放。随着功能型服务业发展到更高阶段，要更加注重不同行业、不同系统之间的深度融合，推动功能型服务业从行业分割转向系统集成，促进交通、能源（850101）、电信、金融、商业等功能网络在空间布局、运行组织、资源调度和服务场景上更紧密衔接。一方面，要推动交通网络与能源（850101）网络融合，把交通节点转化为能源（850101）节点，把交通通道转化为能源（850101）通道。比如，在高速公路（884154）服务区、港口码头、物流园区、公交场站等交通节点同步布局光伏、储能（885921）、充换电、加氢、岸电等设施，不仅满足交通运输体系绿色转型需要，也增强交通基础设施的能源（850101）承载、绿电消纳和综合补给能力，使交通走廊由单一流通通道升级为集运输、补能、消纳于一体的复合型网络。另一方面，推动金融网络与交通、商贸、能源（850101）等运行体系更深结合，把金融服务嵌入真实流通和真实运行场景之中。围绕真实物流、真实交易、真实用能场景，把铁路运单、仓单、订单、货权、充电订单、绿电交易合同等转化为可识别、可验证、可融资的信用基础，发展供应链金融、运费金融、仓单金融、设备租赁、保险增信等服务，推动资金流与物流、商流、能源（850101）流更紧密耦合。

四、推动功能型服务业多元投资价值重估

功能型服务业不仅是国民经济运行的重要底座，也是资本市场中的重要力量。从A股市场看，按照申万一级行业分类，交通运输、公用事业、房地产（881153）、商贸零售、通信、金融六大类行业上市公司数量占比约12%，市值占比达到29%，在市场体系中具有举足轻重的地位。与不少周期（883436）波动较大的行业相比，功能型服务业中的龙头企业往往具有现金流较稳定、资产规模较大、经营韧性较强等特点，在资本市场中发挥着重要稳定器作用。可以说，功能型服务业不仅支撑着实体经济运行，也在很大程度上支撑着资本市场的基本盘。然而当前资本市场对功能型服务业企业的定价，往往还是偏重传统现金流和静态资产规模，这种定价方式显著低估了功能型服务业的网络价值、节点价值、数据价值和场景延伸价值。首先从网络覆盖价值来说，功能型服务业企业往往掌握的是大规模、连续性、跨区域的网络，网络越大，越会形成枢纽效应、规模效应和入口效应。其次是节点价值，很多功能型服务业企业拥有大量末端节点，一个站点、一个网点、一个充电点，不只是物理设施，更是对社会运行细部场景的触达能力，是未来服务组织的入口。第三是数据价值，功能型服务业沉淀的数据是和资金流、物流、能源（850101）流、信息流直接相关的运行数据，更接近真实交易、真实流动、真实调度，在风控、调度、定价、资源匹配、公共治理等方面都有很强的开发潜力。第四是场景延伸价值，功能型服务业网络与网络之间可以叠加，硬件设施与数字能力可以耦合，原有节点可以不断外延出新的功能，功能型服务业的价值不只是当前主业收入，还包括未来能延伸出的服务组合。例如中石化庞大的站点网络，绝不只是简单的物理网点，而是一个覆盖全国、贴近末端、可嵌入能源（850101）补给、零售消费（883434）、物流补给、充换电乃至更多本地服务的复合节点体系。

推动资本市场对功能型服务业的网络价值进行重估。功能型服务业不是简单的稳健型资产，而是兼具基础支撑能力与价值外溢潜力的复合型体系，特别是在数字化加快推进的背景下，交通网、能源（850101）网、通信网、商业网等不仅能够支撑要素流动和配置，还能沉淀大量真实运行数据，进一步延伸出供应链服务、数据服务、综合能源（850101）服务、平台服务等增值业务，资本市场只有跳出传统估值框架，才能更准确识别其长期价值和战略价值。未来资本市场一要改进信息披露和估值指标体系，逐步建立对网络价值、节点价值、数据价值和场景延伸价值的识别框架，更加关注网络覆盖范围、节点密度、节点活跃度、网络利用率、数据资源开发程度、跨场景收入占比等指标，引导公募基金、保险资金、产业资本、REITs投资者等形成更加长期、更加专业的估值定价体系。二要用好多层次资本市场工具盘活网络型资产，对收费公路、仓储物流、清洁能源（850101）、消费（883434）基础设施等网络型、节点型资产，可以更多通过公募REITs、ABS等工具实现证券化，把原来沉淀在表内的重资产转化为可交易、可定价、可持续融资的运营性资产。三要支持功能型服务业企业围绕网络价值开展并购重组（885739）和业务整合。当前部分功能型服务业企业仍存在网络分散、节点割裂、数据沉睡、场景单一的问题。资本市场要大力支持这类企业通过并购重组（885739）整合上下游节点资源、数字平台资源和增值服务资源，推动企业从单一通道运营商向综合服务平台转型。同时市场也要更加重视能够把交通节点、能源（850101）节点、通信节点、商业节点重新组织起来的企业，更充分地识别其长期价值和战略价值，推动企业通过估值修复、资本补充和并购重组（885739）不断提升综合服务能力，持续推进功能型服务业扩能提质发展。